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    改革开放40年:财税体制不断进行适应性变革

    歇后语生肖谜语大全 2018-11-19 15:30:29


       

      改革探索(3)

      本报记者 刘慧

      财政是国家治理的基础和支柱,财税体制改革牵一发而动全身。改革开放40年,伴随我国经济体制改革走向全面深化改革的历史进程,财税体制也在不断进行适应性变革。最初发展市场经济时是公共财政,现在推进国家治理现代化,财政也要现代化。从发展历程看,我国财政改革主要经历了统收统支、财政包干、分税制、公共财政等重要时期。随着中国特色社会主义进入新时代,全面推进现代财政制度建设显得尤为紧迫。

      财政让利放权打破集中的计划经济体制

      改革开放前的财政分配体制,是“总额分成、一年一定”,也就是常说的统收统支,当年改革的方式是变“分灶吃饭”为“划分收支、分级包干”,“一定五年不变”。1980年至1993年,财政管理体制虽然调整较频繁,但始终保持了两大特征:中央与地方各支各的“灶”,各过各的日子;这一时期的财政管理体制被称为财政包干体制。

      中国财政科学研究院院长刘尚希对中国经济时报记者表示,改革开放初期,经济低效、发展缓慢。在这种背景下,财政的使命是贯彻物质利益原则,让利放权,财政是以经济建设为中心的“建设财政”和“公共财政”,“改革也是一场革命,会触动思想观念、权力分配与利益格局,阻力是不难想见的。”

      “中国在1978年走上改革之路,从中央集权的计划经济体制一步步转向市场经济体制,到2018年已走过40年。20世纪80年代末,改革曾经停滞,邓小平1992年初的南巡讲话和党的十四大的召开,使社会主义市场经济体制改革的方向重上轨道。”国民经济研究所副所长王小鲁对本报记者表示,1980年开始推行被称为“财政分灶吃饭”的初步财政体制改革,将地方财政全额上交中央变为按比例分成,激励了地方政府发展经济的积极性。

      当时中央提出,按照分级包干制明确划分中央与地方财政收支范围,对国有企业实行企业基金制度和利润留成。刘尚希表示,通过财政改革先行,扩大了地方政府和国企财权,形成了初步适用于引进外资的税收制度,实行基本建设投资领域“拨改贷”,在行政事业单位试行“预算包干”,在高度集中的计划经济体制下打开了一个缺口,经济活力增强,改革发展的积极性高涨,为经济领域各项改革的推进奠定了初步基础。这一时期,各方面改革都围绕增强企业活力展开,利改税是确立企业主体地位的关键一步。从1979年开始,国家先后在几百家国企中进行利改税试点。1986年,又在利改税的基础上推行企业承包经营责任制改革,明确企业经济责任。从税收的角度来规范国家和企业分配关系,意味着政府放权开始走向主体分权,包括经济分权和行政分权。

      王小鲁称,财政分灶吃饭和利改税改革,除调动企业积极性以外,也使过去被动服从中央和上级决定的地方政府有了发展本地经济的积极性。地方经济发展快,财政收入就随之提高,鼓励了政府继续促进地方发展。1983年至1984年实行两步走的利改税,将原国有企业利润全额上交制度和改革开始时试行的比例上交制度,改为国际通行的企业所得税制度,为向市场经济转轨准备了初步条件。但当时不同类别企业税率各不相等,外资企业享受15%—30%的特殊优惠,国有大中型企业税率则高达55%。因此,这只是从利润上交转向同等纳税的一个过渡状态。到1993年,内资企业所得税税率统一为33%,2008年全部企业所得税才统一到25%的税率。

      全国政协常委张连起在接受本报记者采访时说,20世纪80年代是一个充满理想和激情的年代,那个时代的青年人渴望重大变革,踌躇满志展望未来。 

      以注册会计师为例,张连起表示,为何在我国1908年诞生、1949年后因国家实行计划经济而消失的注册会计师行业得以恢复重建?因为外商投资企业进入我国投资,需要由注会出具验资和审计报告。他告诉记者,国际会计师联合会执行总裁法耶兹·乔杜里曾送给他一份报告称:“当一个国家拥有可以有效跟踪政府部门、企业及组织之间现金流的健全机制时,透明度和问责将得到改善,组织结构得到加强,经济效率也会提高。”

      在王小鲁看来,20世纪90年代出现新一轮改革和发展浪潮,民营经济在宽松政策下发展加快,经济增长加速,增长率重上两位数。但有些重要的体制改革还不到位,包括国有企业制度改革未继续推进、财税体制不适应经济发展要求等,在90年代中后期造成越来越多的负面影响,其中有些问题在随后的改革中得到部分解决或缓解。

      分税制是具有里程碑意义的财政体制改革

      1992年10月,十四大将社会主义市场经济确定为我国经济体制改革的目标模式之后,随着市场经济的全面建构,财政包干体制明显滞后,要求财政分权改革进一步深化,建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。1994年启动了具有里程碑意义的财政体制改革,即实行分税制。财税体制改革阶段性目标是构建公共财政体制框架,也从1998年进入人们的视野。

      刘尚希表示,十四大强调“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。在新的条件下,财政改革的任务是要为市场化改革奠基铺路,赋予市场主体平等的自治权。通过分税制改革,形成相对稳定和规范的中央与地方财政分配关系。建立以增值税和营业税为主体的税收制度,开征消费税,对内资企业实行统一的所得税等,初步形成有利于市场平等竞争要求的税收制度。推进国有企业现代企业制度改革,初步理顺国家所有权与企业财产权之间的关系,企业产权主体地位开始形成,为市场主体之间民事法律关系的确立奠定了基础。颁布实施《预算法》,把政府预算初步纳入法制化的轨道。财政分权改革为市场机制的形成和有效运转提供了基本支撑。与市场化改革相适应,财政从“建设财政”转向“公共财政”,财政向市场分权、向地方分权的改革,推动了政府与市场关系的构建。

      “分税制改革是均衡政府资源的尝试。”王小鲁表示,改革初期简政放权,把过去中央政府掌握的财权大量下放给地方政府和企业,使地方政府和企业获得自主支配经济资源的权力和活力,但财税体制仍不规范,而且随着经济发展,又出现政府收入占比逐年降低的情况。1978年,财政收入占GDP的31.1%,到1994年降到10.8%的低点。同期,全口径政府收入占GDP之比从40.6%下降到16.7%。政府收入过低使必要的公共服务职能难以履行。其中,中央财政收入更紧,1993年只占全国财政收入的22%,占GDP的2.7%,导致中央财政捉襟见肘。针对这些情况,1994年推行了分税制改革,按税种划分中央税、地方税和中央地方共享税,分别征管,扩大了增值税的征收范围,中央再对地方进行税收返还和转移支付。这次改革统一了税制,提高了中央财政收入比重,也使全国财政收入占GDP之比逐年回升。到2000年,财政收入占GDP比重回升到13.4%,估算全口径政府收入(包括预算外资金收入和土地出让收入)比重超过20%,两者比低点都提高了3个百分点左右,中央财政资金短缺问题得到了解决。

      但王小鲁表示,1994年分税制改革遗留下来若干问题。没有根本解决中央和地方事权(职能)划分的问题。此后财政收入和全口径政府收入占GDP之比一直呈上升趋势,到2016年,两者已分别上升到21.5%和35.2%,与改革前的水平相差无几,企业和居民的负担因此加重了。财力向中央集中偏多,地方政府财政收入下降,有些地方持续拖欠公职人员工资,公共服务支出受到影响。为缓解地方财政困难,中央允许地方政府收取土地出让金作为补充。但后来土地出让金越收越多,地价和房价也越推越高,酿成了严重弊病。

      对于如何解决国内结构性矛盾问题,张连起表示,要综合运用政策手段,处理好市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的关系,推进“有感”减税降费,给民营经济预期注入确定性,进一步深化改革、扩大开放,凝心聚力做好自己的事情。对于国有资产,他坚持中央企业利润民有民享的理念,曾建议“政府将中央企业上缴利润增量全部纳入财政预算,用于弥补养老金缺口和社会保障支出”。

      “改革开放四十年的不同阶段,以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权和治权三个阶段,也是财政改革的三种形态,成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军,牵引整个改革,又为整个改革提供支撑。”刘尚希对记者说。

      亚当斯密曾说过,财政乃庶政之母。2013年,十八届三中全会提出,未来财税改革的方向是要建立现代财政制度。2014年6月,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,中国财税体制改革再出发,到2020年基本建立现代财政制度。财政从立足于经济领域跃升为一个国家治理范畴,财政体制改革布局也从公共财政逐步转向现代财政制度。财税体制改革不再局限于适应和匹配社会主义市场经济体制要求,还与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革等所有改革进程对接,致力于适应和匹配各个领域的改革联动、适应和匹配改革的总体效果、适应和匹配推进国家治理现代化的总体目标。我国财税体制改革进入财政现代化的新阶段——建立现代财政制度。

    来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:刘慧 编辑: 曹阳       
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