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    时报两会解读丨孙洁:构建稳定可持续的长期护理保险筹资机制

    歇后语生肖谜语大全 2019-03-12 10:54:46

      首先,明确长期护理保险的养老保障属性;其次,在不增加现有企业缴费负担的前提下,从基本养老保险用人单位缴费的20%统筹基金中划转1%建立长期护理保险基金,并适当增加个人缴费负担。与降低养老保险费率同步,在缴费阶段划转用人单位缴纳的1%养老保险费建立长期护理保险基金,不仅符合长期护理保险的养老保障功能,而且有利于夯实多元筹资机制,实现资金来源稳定、筹资渠道和制度推进的可持续性。
      
      孙洁
      
      经过20多年的建设和发展,我国社会保障体系全面搭建起来。在我国人口老龄化进程不断加快的条件下,我们所面临的社会风险不仅有工业化所带来的工伤、疾病、老年、失业等风险,而且增加了人类步入老龄社会所产生的长寿风险和失能风险。许多国家面对人口老龄化所带来的失能风险时,一般会通过建立长期护理保险,以化解和分担老年人因慢性病而带来的生活不能自理而产生的家庭负担、经济支出和精神压力。目前,我国城镇企业职工月均养老金不到3000元,除了日??б酝?,还要支付医疗费用。因此,仅仅依靠基本养老保险金无法支付失能老人社会化养老护理服务费用。而长期护理保险正是为了应对人口老龄化冲击,化解失能老人的依赖性风险,为生活不能自理的老年人分?;だ矸延玫囊幌钪贫劝才?。
      
      回归长期护理保险的养老功能和养老保障属性
      
      长期护理保险具有老年保障功能,它能解决在养老保险保障水平较低的情况下,为失能老人的社会护理服务分?;だ矸延?。养老保险仅仅具有经济保障的功能,提供现金给付的待遇,符合领取条件的退休人员定期、定额领取养老金;而长期护理保险兼具经济保障与服务保障功能,以实务给付待遇、提供护理服务为主要保障方式。
      
      按照中央部署,人社部于2016年6月底印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发[2016]80号),在15个城市进行长期护理保险制度试点。在试点之初,明确提出资金来源主要由个人、社会、单位、财政、医保五方面组成。然而,虽然多元筹资架子搭起来了,实际效果不是很理想,大部分资金来源还是靠医?;?。多数试点地区采取以医?;?ldquo;平移”为主的筹资路径,即划拨医?;鸾嵊?.2%—20%不等的比例建立长期护理保险基金。比如,成都市的筹资基本是从现有职工医保(与其制度覆盖范围一致)基金中“平移”,具体标准:单位按缴费基数的0.2%从医保统筹基金划拨,个人按缴费基数的0.1%—0.3%从医保个人账户划拨。上海市也是采取医?;?ldquo;平移”的筹资方式,对职工医保参保人员,按单位缴费基数的1%划拨;对城乡居民,则按60岁及以上参保人员每人每年1500元的标准从居民医?;鹬谢?,等等。
      
      长期护理保险现行筹资模式的不稳定、不可持续性
      
      目前,以医?;鸾嵊嗷虺?ldquo;平移”为主的筹资方式是不稳定、不可持续的。
      
      首先,各统筹地区医?;鹬С鲅沽洗?,部分地区的统筹基金正在面临穿底的危险。
      
      目前,我国医疗消费水平的过快增长和医疗保险待遇水平的普遍过快提高形成医?;鸬陌踩?,致使医疗保险基金较为脆弱。2013年,全国有225个统筹地区的城镇职工医疗保险统筹基金出现当期收不抵支,其中22个地区的统筹基金累计结余出现赤字,而城镇居民医疗保险基金当期收不抵支的统筹地区达到108个。在长期护理保险两年的试点中,医?;鸶旱L?,现在长期护理保险的筹资比例中医?;鹫?9%,个人占15%,财政不到8%。这意味着,长期护理保险从一开始试点在筹资机制上就不具有财务可持续性和可复制性。这将影响未来制度定型的质量和保障功能。
      
      其次,受生育保险与医疗保险合并实施的影响,医疗保险基金面临的风险具有较强的不确定性。2017年元月,国务院办公厅印发了《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》(国办发〔2017〕6号,以下简称“两险合并”),经全国人大常委会授权,自2017年元月开始,在河北省邯郸市等12个城市陆续开展工作,试点期限为两年。“两险合并”实施试点方案提出将生育保险基金并入职工基本医疗保险征缴和管理,生育保险基金账户和职工医?;鹫嘶Ш隙?。
      
      然而,从生育医疗保险统筹基金运行角度看,情况并不乐观。全国试点方案自2017年元月开始实施至今,多个统筹地区生育医疗保险基金直接由去年的结余转为收不抵支,快速消化基金滚存结余。2016年国家实施全面“放开二孩”政策,不仅二孩生育人次显著增加,而且各地为了鼓励生育,普遍延长产假,导致生育津贴很快出现超支现象。
      
      政策建议
      
      笔者认为,目前试点中长期护理保险的筹资渠道和筹资方式不合理、不可持续。为此,笔者建议,在不增加现有企业缴费负担的前提下以及适当增加个人缴费的条件下,划转用人单位养老保险缴费1%建立长期护理保险基金,同时,参保个人从每年人均100元开始缴费,以此构建稳定可持续的长期护理保险筹资机制。
      
      首先,部门之间进一步加强政策协同。在国家医保局、人社部、财政部和民政部之间进一步加强政策协同。在参?;粕?,长期护理保险应当继续采取“跟随医疗保险”的做法,将医疗保险的参保人自动默认为长期护理保险的参保人,这符合国际惯例与我国国情;在基金筹集上,则应独立筹集资金,而不是继续从医疗保险基金结余中划转,应另谋筹资途径、探寻资金来源;在保障范围和护理服务范围上,则应以突出居家和社区护理、护理服务实物给付、生活照料为主,以机构护理、现金给付和医院医疗服务为辅。
      
      其次,在认识上,明确长期护理保险不是医疗保险的延伸,也不是医疗保险的组成部分。长期护理保险作为一项独立的社会保险制度,不仅应该独立筹资、单独运行,而且应该分别建账、独立核算。同时,长期护理保险与医疗保险之间在保障范围、责任界限和服务内容上各不相同。在待遇给付上,突出保障生活照料服务、弱化医疗护理服务的费用补偿,按照养老护理服务发生的地点和属性标准加以界定。对医疗机构中的医疗护理服务由医疗保险基金支付,对社区、养老机构和居家护理服务应由长期护理保险基金提供给付,对医疗机构转型为护理院里所发生的护理费用不应由医疗保险基金支付,而应由长期护理保险基金提供费用支持。在制度建设中,对上述内容应加以严格界定和规范。
      
      第三,清晰定位长期护理保险制度的养老保障功能。养老保险与长期护理保险均属于老年保障体系,前者通过养老金发放实现现金待遇给付、定期定额领??;后者强调对失能老人提供护理服务保障,依据不同的失能等级评估提供不同的护理服务。养老保险保障老人的基本生活,护理保险分担失能情况下老人的护理费用;二者互相影响、相互促进、协调发展,共同搭建老年人体面、互助、有尊严的老年生活。因此,在制度的覆盖群体上,我国现阶段社会长期护理保险制度应以65岁以上失能老人为保障对象,而不宜将全生命周期、各年龄段人口统统纳入保障范围。
      
      第四,在筹资方面,鉴于长期护理保险的养老功能、老年保障的属性,以及与养老保险密不可分的联系,建议从养老保险用人单位缴费中划转1%建立长期护理保险基金。长期护理保险基金划拨应该来源于缴费阶段资金的划转,而不是结余阶段基金的划拨,避免受基金结余规模的影响;应该来自于城镇职工基本养老保险用人单位缴费划转,而不是基本医疗保险基金的结余,以保障资金来源的持续、稳定。具体来说,应该从城镇职工基本养老保险用人单位20%的缴费中划拨1%建立长期护理保险基金。毕竟,基本养老保险属于强制社会保险,由用人单位和职工双方共同缴费进行筹资、建立统筹基金。我国目前失能老人规模约为4000万人,从用人单位养老保险20%的缴费中划拨1%,特别是在由税务部门全责、全额征管社会保险费的情况下,足以支付现有失能老人的护理费用。
      
      第五,个人适当承担缴费责任和一定的自费比例。借鉴日本等国经验,由失能老人自负10%—15%的护理费用,适当增加人们的费用意识和成本意识。
      
      (作者系全国政协委员、中国社会保障学会理事、民建中央妇女委员会副主任、民建北京市委委员、对外经济贸易大学保险学院副院长、教授)

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